פרשנות תכליתית החותרת תחת התכלית: על מעמדם של דברי ההסבר בחוק ובפסיקה

למרות דלותה של הכתיבה האקדמית על מוסד דברי ההסבר, מוסד זה הוא בעל השפעה רבה וניכרת על פסיקת בית המשפט העליון, בפרט בשאלות חוקתיות. השפעה זו נותרה עלומה, ועד כה כמעט לא זכתה לדיון אקדמי או ציבורי. עם זאת, השפעה זו עשויה להוביל שופטות ושופטים שונים למסקנות פרשניות שונות ולעוות את תהליך הבחינה החוקתית. מאמר זה מוקדש לניתוח מקיף של תופעה זו.

המאמר בוחן לראשונה את אופן התהוות דברי ההסבר ברשות המחוקקת בישראל מבחינה היסטורית, ועומד על האקלקטיות והיעדר הלכידות של התפתחות המוסד. המאמר מציע שכל אלה הובילו לכך שכיום, דברי ההסבר המצורפים להצעת החוק אינם משקפים את התוכן הסופי של הצעת החוק כפי שאושר. בהתבסס על בחינה זו המאמר מגיע לליבת הדיון – ההשפעה של דברי ההסבר על תהליך הפרשנות, והפרשנות החוקתית בפרט.

המאמר מציע כי הקשיים הטבועים במוסד דברי ההסבר בידי המחוקק עשויים להשפיע על המסקנות הפרשניות החוקתיות שהשופטת מגיעה אליהן ואף לעוותן. זאת הן משום הפגמים הנעוצים בדברי ההסבר עצמם, והן משום האופן שבו הותוותה והוטמעה שיטת הפרשנות התכליתית הנהוגה בבית המשפט העליון. מבחינה מתודולוגית, שיטה פרשנית זו מחייבת פנייה להיסטוריה החקיקתית, ובכלל זה לדברי ההסבר כאשר הדבר נחוץ לשם איתור תכלית החוק. אלא שהתפתחות המוסד במהלך החקיקה מלמדת כי דברי ההסבר אינם מבטאים בהכרח את תכלית החוק.

במסגרת פרשנית זו, קיימת מחלוקת בקרב שופטי ושופטות בית המשפט העליון על עצם השימוש בדברי ההסבר; ובקרב שופטים ושופטות הסבורים כי השימוש בהם נחוץ, קיים חוסר לכידות באשר לדרך שבה יש לעשות שימוש זה ובאשר למשקל אשר יש ליתן להם. כך, חלקם משתמשים בדברי ההסבר כהשראה פרשנית בלבד, חלקם משתמשים בהם ללמידה על המערך הנסיבתי הרלוונטי למקרה וחלקם נעזרים בהם להתחקות אחר תכלית החקיקה. לעיתים ניתן לזהות גם עירוב של השימושים.

המאמר מבסס טענות אלה באמצעות מחקר אמפירי הנשען על ניתוח תוכן שיטתי של כ-200 פסקי דין בשאלות שעניינן חוקתיות החקיקה, ומדגים בעייתיות זו. יתרה מכך, גם מבט דוקטרינרי מעמיק בפסקי הדין העדכניים שהציפו סוגיה זו והרחיבו את הדיון על אודותיה מגלה כי בית המשפט נעדר מודעות לקשיים האנליטיים אשר מאמר זה מצביע עליהם, ולאופן השימוש האסטרטגי בדברי ההסבר מצד המחוקק במטרה להשפיע על פרשנות החקיקה.

על מנת להתמודד עם קשיים אלה המאמר מציע מתווה מקיף להבניה של מוסד דברי ההסבר בישראל מנקודת מבט דו-ממדית: הן אופן ההסדרה של המוסד מצד המחוקק והן אופן השימוש בו מצד בית המשפט.